Por qué es tan difícil legislar en un parlamento fraccionado

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Xavier Coller, UNED - Universidad Nacional de Educación a Distancia y Andrés Benítez Espinosa, UNED - Universidad Nacional de Educación a Distancia

Las votaciones más recientes en el Congreso de los Diputados de España han puesto al parlamentarismo bajo el foco de atención. Las convalidaciones de los decretos leyes sobre el estado de alarma, la reforma laboral y las medidas de respuesta a las consecuencias de la guerra en Ucrania han sido aprobadas por muy escasos votos y manteniendo el suspense hasta el final sobre si el Gobierno sería capaz de sacarlas adelante.

Lo que se visualiza con estas situaciones es una recentralización del parlamento como centro de negociación y de escenificación de acuerdos y conflictos.

¿Podemos decir que el parlamentarismo está viviendo un momento dulce en España? ¿Recuperan los parlamentos la centralidad de la actividad política?

Aunque el foco suele ponerse en el Congreso (y menos en el Senado), las 17 cámaras de representación en las autonomías ofrecen un escenario ideal para analizar la evolución del parlamentarismo, fijándonos en su acción principal: legislar o aprobar leyes. Su análisis permite hacer una descripción somera a la que en el futuro debería añadirse una explicación solvente.

Según nuestro estudio La construcción social del consenso en entornos políticos multipartidistas, de las poco más de 7 400 leyes que han aprobado las cámaras autonómicas entre 1980 y 2022, el 17 % han sido promovidas desde el parlamento (vía proposiciones de ley) y el resto (83 %) han sido iniciativa de los gobiernos (vía proyectos de ley).

¿Una tarea dominada por el ejecutivo?

Esta fotografía muestra un papel limitado de los parlamentarios y las parlamentarias en la tarea legislativa, que parece dominada por el Ejecutivo: los gobiernos suelen tomar la iniciativa para legislar, dejando a las cámaras de representantes el papel de escenarios de negociación y, en contadas ocasiones (17 %), el de promotores de proposiciones de ley que terminan aprobándose.

No deja de ser curioso que, mientras las leyes que derivan de proposiciones se ubican con mayor frecuencia (23 %) en la categoría del “desarrollo institucional de la autonomía” (por ejemplo, las que crean órganos autonómicos), las que inician los ejecutivos suelen ser con más frecuencia (36 %) de naturaleza económica (por ejemplo, presupuestos, hacienda, fiscalidad).

No obstante, la fotografía descrita precisa una matización basada en la historia y el territorio.

Como puede verse en el gráfico 1, con el paso del tiempo las cámaras ganan lentamente cierto peso frente al ejecutivo en la tarea de proponer nuevas leyes. Pero en el año 2008 se observa una intensificación de su papel, quizá como resultado de que se tramitan como proposiciones muchas leyes económicas de créditos, avales o financiación de instituciones públicas o de carácter social o de protección de grupos específicos (el ejecutivo puede vetar las proposiciones que afecten al nivel de ingreso o de gasto).

Entre 2014 y 2019 esta intensificación es mayor y coincide con la entrada de nuevos actores políticos en las cámaras (Ciudadanos, Podemos y, más adelante, Vox y otros partidos de ámbito no estatal).

En este periodo, la formación de los gobiernos se hace más difícil y la tarea legislativa se complica: mientras que antes de 2015 el gobierno más común era el de mayoría absoluta (39 %), a partir de ese mismo año es el menos frecuente (14 %). Por el contrario, desde 2015, los gobiernos de coalición minoritaria son los más habituales (39 %), seguidos de los gobiernos de minoría (29 %). Parece que la lógica electoral y la aritmética parlamentaria crean una ventana de oportunidad para que los grupos parlamentarios promuevan proposiciones de ley.

Coincidiendo con la pandemia, decae de nuevo el papel del parlamento como iniciador del proceso legislativo. Los gobiernos parecen retomar la iniciativa. Está por ver si se vuelve a la senda anterior o si se mantendrá la hegemonía del ejecutivo en la iniciativa legislativa.

¿Por qué ocurre esta evolución? De momento, con los datos de que disponemos solo podemos dar explicaciones tentativas que necesitan contrastarse.

Por un lado, parece que las mayorías absolutas limitan el papel del parlamentarismo; por el contrario, los gobiernos de coalición o minoritarios son el escenario para su fortalecimiento.

Por otro lado, cerca del 41 % de las proposiciones de ley aprobadas son leyes que modifican otras aprobadas por mayorías alternativas anteriores. Esto ocurre con mucha frecuencia en Navarra. El parlamentarismo puede acomodar la legislación a las mayorías políticas coyunturales, pero con el riesgo de ineficiencia social generada por cambios frecuentes en la legislación. Estos dos elementos son vértices de reflexión sobre la naturaleza de la política en España.

Diferencias en el parlamentarismo autonómico

El análisis del territorio arroja una matización más contundente. Hay cámaras autonómicas donde el parlamento es más activo en la proposición legislativa que en otras. Por ejemplo, el 38 % de la legislación aprobada en Murcia proviene de proyectos de ley iniciados en su asamblea. En este grupo de “campeones” del parlamentarismo están también Navarra y Canarias (25 %), dos de las asambleas donde los acuerdos entre grupos rivales son más frecuentes.

Por el contrario, La Rioja, con Madrid y Galicia, muestran ejecutivos predominantes en el proceso legislativo, con solo el 10 % de la legislación proveniente de proposiciones de ley. Además, suelen ser parlamentos donde hay menos acuerdos con los rivales para aprobar leyes.

En suma, parece que hay diferencias territoriales que necesitan explicación, aunque todo parece apuntar a tres factores importantes: la mayoría que sustenta al ejecutivo (absoluta o relativa) o incluso su naturaleza (monocolor, coalición), la fragmentación de la cámara y las ansias reformistas de las nuevas mayorías parlamentarias.

Xavier Coller, Catedrático, Dpto. Ciencia Política y de la Administración, UNED - Universidad Nacional de Educación a Distancia y Andrés Benítez Espinosa, UNED - Universidad Nacional de Educación a Distancia

Este artículo fue publicado originalmente en The Conversation. Lea el original.